W styczniu br., prezes SEP - Stanisław Bolkowski wystosował list do Ministra Skarbu Państwa - Sławomira Cytryckiego w sprawie przedstawienia opinii Stowarzyszenia Elektryków Polskich na temat dokumentu zatytułowanego: „Program realizacji polityki właścicielskiej Ministra Skarbu Państwa w odniesieniu do sektora elektroenergetycznego”. W załączeniu do pisma przekazano opinię przygotowaną przez zespół specjalistów Stowarzyszenia.

Przy opracowaniu opinii uwzględnione zostały dokumenty dotyczące elektroenergetyki opracowane pod koniec ubiegłego roku przez inne resorty. W opinii zwrócono uwagę na pilną potrzebę konsekwentnej budowy konkurencyjnego rynku energii zgodnie z polityką energetyczną Unii Europejskiej, jej dyrektywami i polskim prawem energetycznym. Celem tych działań - jak podkreślono w liście - powinien być wzrost efektywności podmiotów energetycznych i wyeliminowanie przenoszenia wszystkich wydatków tych na odbiorców końcowych, ale i uzyskanie na realizację tych procesów zgody społecznej.

Stowarzyszenie Elektryków Polskich zadeklarowało swój aktywny udział zarówno w procesie opiniowania zagadnień związanych ze zmianami w elektroenergetyce, jak i w kampanii informacyjnej mającej na celu pokazanie korzyści i zagrożeń związanych z wprowadzaniem mechanizmów rynkowych do elektroenergetyki.

Opinia do opracowania „Program realizacji polityki właścicielskiej Ministra Skarbu Państwa w odniesieniu do sektora elektroenergetycznego”

Uwagi i spostrzeżenia zawarte w opinii dotyczą przede wszystkim tytułowego opracowania MSP [1], ale uwzględniono w nich także materiały, jakie powstały w ostatnich miesiącach roku 2002 i sygnowane są przez Ministerstwo Gospodarki[2] oraz Ministerstwo Środowiska [3].

We wszystkich materiałach poruszono wiele zagadnień związanych z restrukturyzacją polskiej elektroenergetyki, liberalizacją handlu energią i otwieraniem rynku energii elektrycznej oraz wprowadzaniem znaczącym zakresie energii elektrycznej produkowanej przy wykorzystaniu odnawialnych źródeł energii (OZE). Mają także, w myśl zawartych w nich stwierdzeń, stanowić program działań rządu w najbliższych kilku latach, mniej więcej do roku 2006.

Omawiane opracowania powstały jako pokłosie decyzji Rady Ministrów podjętych w dniu 2 kwietnia 2002 roku w wyniku przyjęcia dokumentu „Ocena realizacji i korekta założeń polityki energetycznej Polski do 2020r.” W decyzjach tych zawarte było zobowiązanie do działania w porozumieniu ministrów Skarbu Państwa i Gospodarki przy udziale Prezesa URE. Jak wynika z materiałów nie włączono z tej współpracy Ministra Środowiska, mimo że aktywnie uczestniczy on w przygotowywaniu i realizacji polityki energetycznej poprzez ekologiczne, odnawialne źródła energii [3].

Wymaganą cechą dokumentów o strategicznym charakterze jest zwięzłość, klarowność i przejrzystość nie tylko intencji ale także sposobów ich realizacji, udokumentowanych budzącymi zaufanie analizami i studiami. Powstaje pytanie, czy opiniowane dokumenty rządowe dotyczące krótko- i średnioterminowej polityki energetycznej spełniają wspomniane postulaty, szczególnie w zakresie hierarchii celów oraz sposobów i narzędzi realizacji?

W niniejszych uwagach spróbowano odpowiedzieć na to pytanie. Nawiązano w nich także do stwierdzeń zawartych w dotychczasowych opiniach, propozycjach i uwagach Stowarzyszenia Elektryków Polskich kierowanych pod adresem najwyższych władz państwa, ministerstw i urzędów odpowiedzialnych za elektroenergetykę polską.

I. Uwagi

1. Przekształcenia polskiego podsektora elektroenergetycznego rozpoczęły się na przełomie lat 1988/89 decyzją rządową, w wyniku której rozwiązano państwowe przedsiębiorstwa wielozakładowe czyli pięć okręgów energetycznych i utworzono kilkadziesiąt odrębnych przedsiębiorstw państwowych, jakie stanowiły elektrownie, elektrociepłownie, zakłady energetyczne i firmy zaplecza. Sterowane były one za pośrednictwem istniejącej przez prawie dwa lata Wspólnoty Energetyki i Węgla Brunatnego. Przedsiębiorstwa te uległy komercjalizacji. Wspólnota została zlikwidowana, a do elektrowni i zakładów dystrybucyjnych dołączyła kolejna spółka Skarbu Państwa, Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA, firma odpowiedzialna za przesył energii, hurtowy obrót energią i świadczenie usług operatora sieci przesyłowej.

Podejmowane w latach dziewięćdziesiątych próby konsolidacji firm przeprowadzane jako wstępny etap do wprowadzenia rynku energii elektrycznej kończyły się niepowodzeniem ze względu na brak woli politycznej kolejnych rządów i opór poszczególnych grup interesów. Stowarzyszenie Elektryków Polskich wielokrotnie zwracało w tym czasie uwagę na bardzo niekorzystny wpływ kolejnych zwrotów w realizowanych przekształceniach sektora bez wyraźnie sprecyzowanego kierunku i zakresu zmian. Uchwalenie Prawa Energetycznego tylko na krótko wyjaśniło sytuację, jako, że wyraźnie był hamowany proces wydawania rozporządzeń wykonawczych, a ponadto w wielu przypadkach przepisy tego prawa nie były jednoznaczne, a niezbędne w związku z tym interpretacje i wielokrotne nowelizacje były i są najczęściej zgodne z interesami poszczególnych przedsiębiorstw, a nie odbiorców. Interesujące są w tym względzie konstatacje Prezesa URE, który wielokrotnie zwracał na to uwagę. Ostatnie materiały rządowe na jakie powołują się opiniowane materiały powstały w początkach 2002 roku i wniosły bardzo istotne zmiany. Dotyczą one w pierwszej kolejności następujących spraw:

- za cel strategiczny uznano redukcję kosztów funkcjonowania energetyki przy poprawie bezpieczeństwa energetycznego oraz

- zaostrzono wymóg, aby zapewnienie bezpieczeństwa odbyło się w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony przy zachowaniu wymogów ekologicznych. Niestety w opiniowanych materiałach brak jest przekonywujących dowodów na to, że proponowane w nich przedsięwzięcia spełniają te wymogi.

2. Materiały w wielu miejscach powołują się na zalecenie Rady Ministrów postulujące, aby Minister Skarbu Państwa opracował je w porozumieniu z Ministrem Gospodarki przy udziale Prezesa URE. Jak już wspomniano nie wymieniono w tym zestawieniu Ministra Środowiska, mimo istotnej roli jaką ma do odegrania ten resort zarówno w trudnym do wyobrażenia zakresie finansowym niezbędnym w celu dostosowania do europejskich norm ochrony środowiska jak i do rozszerzania zakresu wykorzystywania odnawialnych źródeł energii. Jednocześnie z materiałów nie wynika, czy wspomniane zalecenie zostało już wykonane, czy dopiero będzie przedmiotem porozumień i wspólnych decyzji. Zawarte w nich opinie budzą wątpliwości w tym względzie, jako że nie wszystkie postulaty, a także realne działania są spójne. Wiele się na przykład mówi o dążeniu do osiągania „poziomu cen energii elektrycznej atrakcyjnych dla gospodarki krajowej” i konkurencyjnych dla cen energii wytwarzanej za granicą. Wiąże się to z koniecznością przyjęcia założeń co do tempa urealniania cen energii elektrycznej i dostosowania ich do poziomu cen w Unii Europejskiej, które to tempo musi być powiązane z rozwiązywaniem wszystkich implikacji społeczno - gospodarczych. Przecież już obecnie występuje zjawisko utraty konkurencyjności na rynkach europejskich polskich produktów o znacznym udziale w kosztach energii elektrycznej (metale kolorowe, żelazostopy).

3. Przyjmując, że jednym z celów restrukturyzacji jest redukcja kosztów funkcjonowania nie można nie zauważyć, że istotne znaczenie w ekonomice polskich firm elektroenergetycznych mają koszty wynikające ze znacznych przerostów zatrudnienia. Materiał nie zawiera wzmianki na ten temat, a nawet sugeruje, w sposób mało odpowiedzialny, że uruchomiony będzie proces tworzenia nowych miejsc pracy (str. 10). Szkoda, że nie podano bliższych informacji na ten temat. Zagadnienie redukcji zatrudnienia może być rozwiązywane na wiele sposobów (na przykład tworzenie spółek zależnych, czy wyodrębnianie rodzajów działalności biznesowej), ale może też oznaczać zwolnienia grupowe czy zamykanie starych, nierentownych elektrowni. Sprawa jest zbyt poważna, aby pozostawić ją na poziomie ogólników. Niezbędne jest bardziej szczegółowe przeanalizowanie problemu i nie odkładanie go do załatwienia przez przyszłych inwestorów. Jak pokazuje wiele przykładów, po prywatyzacji sprawa ta prędzej czy później wraca do rozwiązania przez rząd. Jej znaczenie rośnie w ostatnim czasie wraz z rozwojem w niektórych elektrowniach ruchów antyrestrukturyzacyjnych (Ostrołęka, Kozienice, Bełchatów).

Zwrócić trzeba także uwagę, że istotnym składnikiem kosztów są koszty paliwa. Ceny węgla krajowego są dużo wyższe od importowanego, który w dodatku jest zakazany, co powoduje skrośne dotowanie górnictwa przez energetykę. Zgadzając się z przyjętymi założeniami, że w najbliższych kilkunastu latach nie nastąpią generalne zmiany w strukturze zużycia paliw pierwotnych i energetyka polska pozostanie głównie energetyką węglową, konieczne jest, aby w założeniach do polityki energetycznej zawarte były również sprawy redukcji kosztów i cen węgla oraz jego transportu.

4. W materiałach brak jest jasnego powiązania ogólnych zadań i celów z rozwiązaniami szczegółowymi mającymi prowadzić do osiągania tych celów. Na przykład nie są jasne zamierzenia w zakresie zdefiniowania interesu publicznego w energetyce. W wielu obowiązujących aktach prawnych (np. ustawa o samorządach, czy ustawa o zamówieniach publicznych) wymienia się firmy energetyczne jako świadczące usługi publiczne, czy też realizujące zadania o charakterze usług publicznych. Nie jest właściwe, zdaniem autorów niniejszych uwag utożsamianie wspomnianego interesu publicznego jedynie z niskimi cenami dostarczanej energii elektrycznej i zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Konieczne wydaje się formalno - prawne potwierdzenie służebnej roli energetyki w stosunku do odbiorców energii oraz wzmocnienie roli państwa względem branżowego monopolu. Przykładem wspomnianych niejasności mogą być zapisy dotyczące operatora systemu przesyłowego. Za zupełnie szkodliwe uznać można w warunkach polskich przypisanie tak ogromnej roli Operatorowi Systemu Przesyłowego. Wynika to zarówno z Prawa energetycznego [4], w którym scedowano na niego odpowiedzialność zarówno za zapewnianie odpowiedniej mocy źródeł energii elektrycznej jak i odpowiedniej zdolności do przesyłania w sieci (Art. 9c p. 6). Podobnie w „Aktualizacji programu wprowadzania konkurencyjnego rynku energii” [2] przewiduje się zobowiązanie organów administracji państwowej do prawie automatycznego zatwierdzania dokumentów wydawanych przez Operatora Systemu Przesyłowego i nakładających różnorodne zobowiązania na uczestników rynku energii elektrycznej.

Tworzenie rynku z zasadami opartymi na regulacjach oraz ostatecznych decyzjach administracyjnych jest, jak dowodzą dotychczasowe, kilkuletnie polskie doświadczenia mało efektywne i głęboko niesatysfakcjonujące. Decyzje organów władzy publicznej mogą być, zdaniem opiniujących, niekorzystne dla uczestników rynku i dlatego też powinny one podlegać zaskarżeniu i rozpatrywaniu z zachowaniem między innymi dwuinstancyjności sądu.

5. W materiałach nie poruszono w ogóle spraw związanych z wprowadzaniem energii ze źródeł odnawialnych czy generacji rozproszonej. Nie ulega wątpliwości, że w obecnych warunkach polskich z jednej strony padają deklaracje o koniecznym wzroście udziału tej energii w ogólnym bilansie, z drugiej budzące poważne zastrzeżenia restrykcyjne warunki (ekonomiczne i techniczne) sprzedaży tej energii oraz bariery ekonomiczne i prawne rozwoju inwestycji w tej dziedzinie stawiają pod znakiem zapytania realność tych deklaracji. Propozycje zawarte w dokumencie Ministra Środowiska [3] nie są spójne z działaniami proponowanymi przez Ministerstwo Skarbu Państwa i Ministerstwo Gospodarki. Warto zwrócić uwagę, że unikalny podział energetyki w Polsce na scentralizowany system elektroenergetyczny wykorzystujący źródła wytwarzania o dużych mocach jednostkowych i sieć przesyłową 220 i 400 kV oraz zdecentralizowany system źródeł rozproszonych i sieci dystrybucyjnych jest pomysłem teoretycznym, bardzo trudnym do zrealizowania, między innymi ze względu na trudności z rozwiązaniem problemu odsprzedaży energii elektrycznej wyprodukowanej ponad potrzeby lokalnych, indywidualnych inwestorów, właścicieli źródeł rozproszonych bez uwzględnienia samorządowych sieci lokalnych.

6. Zupełnie niejasny jest cel, jaki chce uzyskać Ministerstwo Skarbu Państwa postulując utworzenie czasowego, bo na kilka lat tzw. strategicznego zasobu energetycznego Skarbu Państwa w postaci grupy BOT( Bełchatów, Opole, Turów), mającego być gwarantem bezpieczeństwa energetycznego państwa. Czyżby po 2006 roku czyli po sprywatyzowaniu (sprzedaży 85% akcji) BOT, państwo polskie nie będzie już potrzebowało gwaranta bezpieczeństwa energetycznego?

 

II. Podsumowanie

1. Podsumowując stwierdzić można, że opiniowane materiały z jednej strony nie spełniają wymagań jakie powinno się postawić przed programami strategicznymi realizującymi określoną politykę energetyczną państwa, z drugiej nie są udokumentowane wystarczająco dogłębnymi analizami i studiami. Przykładem negatywnym może być brak jakichkolwiek uzasadnień dlaczego niektóre firmy będące własnością państwa chce się sprzedać inwestorom strategicznym a inne ma się prywatyzować przez GPW.

2. W materiałach nadal brak jest potwierdzenia realizacji założeń polityki energetycznej państwa określających klarowną wizję docelowej roli państwa w sektorze elektroenergetycznym. Niezbędne staje się udzielenie odpowiedzi na pytania, czy państwo chce sobie pozostawić w dalszej perspektywie wybrane przez siebie segmenty sektora lub przedsiębiorstwa, czy też będzie sprawować nadzór i kontrolę nad prywatnymi firmami tylko za pomocą regulatora i instrumentów prawnych. Dotyczy to zwłaszcza ostatecznego kształtu i funkcji czterech operatorów postulowanych w materiałach Ministra Gospodarki [2], a szczególnie operatora systemu przesyłowego (PSE) oraz celu, roli i przeznaczenia tzw. zasobu energetycznego Skarbu Państwa. Budzi także wątpliwość, z jakich zasobów budżetu państwa będą pochodziły środki na dostosowanie tego zasobu do wymagań UE w zakresie ochrony środowiska.

3. Konieczne staje się ponowne przeanalizowanie struktur rządowych zajmujących się elektroenergetyką. Za niezbędne uznać trzeba ograniczenie liczby ośrodków tworzących i realizujących politykę energetyczną państwa do trzech:

• Ośrodka Energetycznych Studiów Strategicznych, przygotowującego studia, analizy, symulacje mogące być przedmiotem zarówno oceny i decyzji Rządu i Parlamentu oraz organizacji pozarządowch;

• Prezesa URE;

• Ministra odpowiedzialnego za gospodarkę.

Wspomniany ośrodek musi być instytucją niezależną od przedsiębiorstw energetycznych. Jego rolę mógłby wypełniać któryś z instytutów naukowo - badawczych, na przykład Instytut Energetyki, po odpowiednim przygotowaniu organizacyjnym i kadrowym.

4. Generalnie można się zgodzić na propozycje przekształceń i prywatyzacji podsektora wytwarzania, oczywiście pod warunkiem, że rzeczywiście w roku 2003 rozwiązany zostanie problem kontraktów długoterminowych, co budzić może wątpliwości, między innymi ze względu na zbyt małą determinację działań. Propozycje przewidujące utworzenie BOT oraz wzmocnienie Południowego Koncernu Energetycznego wydają się prawidłowe.

5. Wątpliwości budzi koncepcja przekształcania dotychczasowych zakładów energetycznych. Można się zgodzić z postulatem oddzielenia handlu energią od innych działalności, ale trzeba zdecydowanie ograniczyć rolę i liczbę postulowanych przez branżę operatorów. Celowe wydaje się zintegrowanie w jednej grupie kapitałowej sieci elektrycznych eksploatowanych przez skonsolidowane zakłady energetyczne i przez Polskie Sieci Elektroenergetyczne. Tak powstała grupa ta skupiłaby infrastrukturę sieciową podmiotów świadczących usługi transportu (dostawy) energii elektrycznej od wytwórców do samorządowych sieci lokalnych i odbiorców.

6. Na zakończenie należy bardzo mocno podkreślić konieczność uzyskania jak najszerszej społecznej zgody na wprowadzenie rynku energii elektrycznej. W społecznym odbiorze rozwiązania rynkowe w elektroenergetyce są nieefektywne i odbierane jako zagrożenie narodu i państwa. Bez odpowiedniej akcji uświadamiającej pokazującej zarówno potencjalne korzyści jak i zagrożenia wynikające z wprowadzenie mechanizmów rynkowych w elektroenergetyce oraz uświadamiającej konieczność zmian tradycyjnego modelu funkcjonowania energetyki opór społeczny może uniemożliwić włączenie się energetyki polskiej do europejskiej i zaowocować tym, że państwo polskie nie będzie mogło obronić wytwórców energii elektrycznej przed wymazaniem z gospodarczej mapy Europy. W akcji tej należy wykorzystywać zarówno organizacje rządowe jaki i pozarządowe, w tym Stowarzyszenie Elektryków Polskich.

Wykorzystywane materiały źródłowe

[1] Ministerstwo Skarbu Państwa, „Program realizacji polityki właścicielskiej Ministra Skarbu Państwa w odniesieniu do sektora elektroenergetycznego”, Warszawa 12 listopada 2002 r.

[2] Ministerstwo Gospodarki, „Aktualizacja programu wprowadzania konkurencyjnego rynku energii elektrycznej w Polsce”, Warszawa, listopad 2002 r.

[3] Ministerstwo Środowiska, „Pilotowy program wykonawczy do strategii rozwoju energetyki odnawialnej w zakresie wzrostu produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych ze szczególnym uwzględnieniem energetyki wiatrowej na lata 2003 - 2005”, Warszawa, wrzesień 2002

[4] Ustawa z dnia 24 lipca 2002 r. o zmianie ustawy - Prawo Energetyczne (Dz. U. Z 2002 r. Nr 135, poz. 1144;)